La construction navale traverse une période difficile à Washington. C’est génial, mais le battage médiatique ne fait pas flotter les bateaux.
La relocalisation de la construction navale commerciale est présentée comme la clé de la sécurité maritime. Les partisans revendiquent des avantages en matière de construction navale, de capacité de transport maritime et une protection contre la Chine – constructeur de plus de la moitié des navires commerciaux du monde – qui utilise son tonnage marchand à des fins de coercition.
Les États-Unis doivent construire davantage de navires – et rapidement – pour relever les défis de la Chine. Mais dépenser de l’argent sur le tonnage commercial ne permettra pas d’obtenir les bateaux qui comptent le plus dans un combat : les sous-marins de pointe, les navires sans pilote et autres systèmes navals avancés. Les efforts déployés par la Maison Blanche et le Congrès pour construire davantage de navires sont bons, mais ils créeraient également de nouvelles incitations spécifiques aux navires commerciaux. Au lieu de cela, Washington devrait concentrer ses investissements limités en matière de construction navale sur les navires de guerre – qui sont plus utiles en temps de guerre – et s’appuyer sur le Japon, la Corée du Sud et d’autres alliés pour les navires marchands. La politique industrielle ne signifie pas nécessairement « tout construire ici ». Le gouvernement peut mettre davantage d’Américains au travail pour construire ce qui compte vraiment chez eux et capitaliser sur les avantages comparatifs des alliés là où cela a du sens.
La relance de la construction navale commerciale n’aidera pas les États-Unis à atteindre leurs objectifs militaires
Les partisans de la construction navale commerciale nationale affirment que cela crée une capacité navale de pointe pour une crise future. Les États-Unis ont besoin de davantage de capacités de construction navale pour gagner les conflits futurs. Mais il dispose de peu de temps et d’argent pour y parvenir. Concentrez cet argent sur le développement de la capacité de construire les bateaux les plus importants dans un combat, comme les sous-marins et les navires sans pilote.
La Marine ne produit pas de sous-marins assez rapidement, et aucune capacité de construction navale commerciale ne l’aidera. Ces bateaux sont uniquement construits dans des chantiers spécialisés capables de réaliser des travaux de propulsion nucléaire. De même, les installations nécessaires à la construction de grands navires commerciaux ne nous aideront pas à produire les navires autonomes de la taille d’un bateau à moteur dont la Marine a besoin pour créer le « paysage infernal » qu’elle envisage autour de Taiwan.
La Marine est également à la traîne dans de nombreuses autres classes de navires et même dans l’entretien de base. Il est vrai que pour combler certaines de ces lacunes, il faudra investir dans des chantiers traditionnels, comme General Dynamics NASSCO, qui fabriquent à la fois des navires commerciaux et navals. Mais toutes les cales sèches supplémentaires dans ces chantiers devraient être utilisées pour construire les navires dont la Marine a besoin, comme les auxiliaires navals, et pour effectuer des réparations navales essentielles – et non pour des projets marchands de fortune visant à maintenir une « capacité de pointe ».
Le problème de production de la Marine ne se posera pas « un jour » – il se posera maintenant. Si l’objectif est une préparation immédiate, tout l’argent disponible et toute cale sèche devraient être consacrés à combler les lacunes de la Marine, et non à des coques marchandes symboliques. Oui, les navires commerciaux ont en eux-mêmes une valeur militaire : ils peuvent renforcer la capacité de transport maritime en cas de crise. Mais étant donné le temps et l’argent limités dont disposent les États-Unis pour remettre leur marine en état de combattre, les États-Unis devraient faire appel à leurs alliés constructeurs navals pour qu’ils produisent le tonnage commercial dont ils ont besoin pour leur sécurité. Les Alliés peuvent en livrer bien plus, à bien moindre coût – à environ un quart du coût de la production nationale.
Les programmes existants tels que le programme de sécurité des pétroliers et le programme de sécurité maritime fournissent déjà un cadre pour sécuriser les navires construits à l’étranger mais battant pavillon américain pour le transport maritime d’urgence. Les dispositions du projet de loi « SHIPS for America Act » s’appuient sur ces programmes, mais donnent la préférence aux navires construits aux États-Unis. Les États-Unis devraient étendre cette préférence aux navires construits en Corée du Sud et au Japon. Bien que matériellement modeste pour ces grands secteurs de la construction navale, ce soutien renforcerait ce que montrent déjà les récentes restructurations dans les chantiers japonais et coréens : l’Amérique prévoit de s’appuyer davantage sur ses alliés afin de pouvoir se concentrer sur la construction de navires de guerre.
Certains partisans affirment que la construction navale commerciale présente des avantages autres que la capacité de pointe et le transport maritime, arguant que la « coproduction » bénéficiera aujourd’hui à la construction de navires de guerre. Ne vous laissez pas berner. Produire des cargos pour accélérer la production de sous-marins est tout aussi inutile que de construire une boulangerie pour fabriquer de meilleurs fusils. Outre les sous-marins, le Congressional Research Service note que la construction navale commerciale et la construction de navires de guerre sont largement distinctes. Dans les domaines étroits où les deux se chevauchent – comme le besoin mutuel d’artisans qualifiés – les constructions commerciales et navales seront en compétition pour les ressources à court terme. La formation des travailleurs prend du temps et la Marine a du mal à renforcer ses effectifs dans la construction navale. Inonder le marché de commandes commerciales subventionnées détournera les rares travailleurs des projets navals plus importants.
Forcer la demande commerciale est en fin de compte un moyen maladroit et indirect d’obtenir davantage de navires dont les États-Unis ont besoin en cas de guerre. Les politiques visant à investir dans la construction navale sont admirables, mais les gains de capacité devraient être consacrés aux bateaux dont la Marine a besoin, et non aux navires marchands. En outre, il reste encore beaucoup à faire pour résoudre les goulots d’étranglement de la production et des réparations de la Marine. Pour les travaux de réparation, des plans visant à moderniser les chantiers navals publics du pays sont en cours, mais la Marine devrait également poursuivre activement la construction d’un cinquième chantier naval public. Les signaux de demande doivent être solides à long terme pour débloquer les investissements privés, mais la Marine a considérablement modifié ses plans de construction navale ces dernières années. L’extension des achats pluriannuels à davantage de classes de navires peut également garantir une demande cohérente à court terme.
Le risque de coercition économique dans le transport maritime commercial est surestimé
L’inquiétude suscitée par la coercition économique chinoise sur le transport maritime commercial est une des raisons non militaires de la relocalisation. Cette préoccupation n’est pas infondée, elle est simplement largement exagérée. La Chine pourrait tenter de restreindre la nouvelle construction navale ou de restreindre la vente de ces navires. Mais étant donné la durée de vie de 30 ans des navires marchands, c’est comme menacer de charger quelqu’un avec un rouleau compresseur : cela fonctionnera, mais seulement si personne ne bouge pendant très longtemps. Les navires ne sont pas comme le pétrole, le lithium ou les médicaments. Le monde n’en manquera pas du jour au lendemain, ce qui signifie que les chantiers japonais et coréens auraient le temps d’ajuster leur offre en conséquence.
Les entreprises chinoises pourraient également refuser de transporter des marchandises américaines ou alliées. Ici, la question est de savoir qui possède les navires, pas nécessairement qui les produit. D’une part, la Chine possède 12,2 % de la flotte commerciale mondiale. Mais comparez cela aux 17,6 pour cent de la Grèce et aux 10,9 pour cent du Japon. Étant donné que les navires marchands sont interchangeables et que la propriété est diffuse, les opérateurs non chinois interviendraient bien avant que les Américains ne ressentent de graves conséquences. Avec de robustes chantiers navals japonais et sud-coréens en place, il n’est pas nécessaire de dupliquer toute une industrie de construction navale commerciale à partir de zéro juste pour émousser un avantage marginal chinois. Surtout lorsqu’il faut investir dans les sous-marins et autres constructions navales à plus fort impact.
La production de transporteurs de gaz naturel liquéfié incarne une mauvaise politique de construction navale
Le représentant américain au commerce a proposé une règle exigeant que 15 pour cent des exportations américaines de gaz naturel liquéfié transitent par des navires construits aux États-Unis d’ici 2047. Essentiellement, cela constitue une étape visant à étendre les préférences américaines de type Jones Act pour les navires du cabotage au commerce international. La règle proposée est un excellent exemple de politique de construction navale malavisée – offrant des avantages minimes en matière de sécurité nationale à un coût exorbitant.
À l’heure actuelle, le fonctionnement de l’armée ne dépend pas fortement de l’accès aux transporteurs de gaz naturel. Leur production est intensive dans des compétences de niche comme la construction de membranes qui ne se répercutent pas sur les navires de guerre. Nous voulons nous assurer que nos alliés peuvent être approvisionnés de manière fiable en gaz naturel. Cela dit, la Corée du Sud – producteur des trois quarts de ces navires – est un acheteur majeur de gaz américain et a tout intérêt à soutenir cet objectif. Les États-Unis pourraient considérer la production nationale de transporteurs comme un moyen d’accroître la résilience des exportations de gaz et de contrôler leur acheminement. C’est un bon objectif, mais les avantages de la relocalisation sont éclipsés par les coûts. En utilisant les exportations de gaz naturel liquéfié de 2024 et la capacité de transport annuelle théorique d’un grand transporteur de gaz naturel pour un aller-retour vers l’Europe, nous calculons que pour transporter 15 % des exportations de 2024, il faudrait construire environ 20 grands transporteurs de gaz dans le pays. Sur la base des prix des transporteurs en Corée du Sud, et en supposant que les prix aux États-Unis soient quatre fois supérieurs à ceux de la Corée du Sud, nous estimons que la production américaine coûterait environ 15 milliards de dollars de plus que l’achat de transporteurs en Corée du Sud. Cela ne prend même pas en compte les nouveaux coûts d’infrastructure. Les préférences accordées aux navires construits aux États-Unis en vertu du Jones Act rendent le transport maritime plus coûteux aux États-Unis. De la même manière, les préférences étendues de la règle augmenteraient le coût de l’importation du gaz américain.
L’abrogation du Jones Act apporterait peu d’avantages à la plupart des Américains, dans la mesure où la plupart des échanges commerciaux intra-américains se font par camions et par trains en raison de cette politique. Mais il n’existe aucun moyen d’acheminer le gaz vers l’Europe par camion, de sorte que l’application de la règle remodèlerait nécessairement les flux commerciaux. Compte tenu des coûts, les États-Unis devraient s’appuyer sur la Corée du Sud pour la production de transporteurs de gaz et ne pas accaparer les rares quais qui pourraient servir à construire des navires de guerre (ou à réparer des sous-marins). Si les États-Unis veulent plus de contrôle sur les exportations de gaz, offrir des incitations pour pavillonner et équiper les transporteurs de gaz de construction alliée permettrait d’atteindre des objectifs similaires à une fraction du prix – et soutiendrait ainsi la production des transporteurs alliés.
La règle transforme également le bon argent en mauvais argent. L’investissement de 5 milliards de dollars de Hanwha dans le chantier naval de Philadelphie constitue une étape alliée vers un partenariat et a le potentiel de couvrir les coûts d’infrastructure pour la construction navale. Cependant, Hanwha réagit à de mauvaises incitations et envisage de donner la priorité aux travaux sur les transporteurs de gaz naturel. Même avec leur expertise, tous les transporteurs de gaz produits nécessiteront probablement des subventions massives. Les décideurs politiques devraient encourager les investissements dans les chantiers navals américains, mais mettre cette nouvelle capacité au service de la construction et de la réparation de navires de guerre, et non de la fabrication de transporteurs de gaz inutiles et offrant peu d’avantages en matière de sécurité.
Conclusion
Comme l’a soutenu le sous-secrétaire à la Défense chargé de la politique, Elbridge Colby, la puissance américaine a des limites. Les États-Unis devraient s’appuyer sur leurs alliés pour les aider à contenir la Chine sur le plan géopolitique – mais aussi géoéconomique. Les États-Unis ne peuvent pas, à eux seuls, surpasser Pékin partout, et il serait insensé d’essayer. Dans des domaines comme les minéraux critiques, où la Chine détient de véritables monopoles, une intervention est nécessaire. Cependant, dans la construction navale commerciale, où les alliés sont des leaders mondiaux, c’est tout simplement du gaspillage. La délocalisation de la production commerciale serait un symbole coûteux déguisé en stratégie. Ignorez le symbolisme. Concentrez-vous sur le fond. Laissez les alliés construire les navires marchands. Les Américains construiront les sous-marins. Voilà comment affronter la Chine en mer – et gagner.
Sam Slocum a obtenu son doctorat. en économie de l’Université de Yale et a été économiste au Conseil des conseillers économiques de 2023 à 2024.
Peter Devine est professeur adjoint de pratique au département d’économie du Boston College. Il a été membre du Conseil économique national de 2023 à 2024. Plus tôt dans sa vie, il a servi comme aviateur dans la marine américaine.
Image : Maître de 1re classe William Spears via DVIDS.
