Les Panama Papers, 10 ans après

Importance renouvelée des listes noires, développement de la coopération fiscale internationale : retour sur l’affaire des Panama Papers, dont l’impact a été global en matière de lutte contre l’évasion fiscale internationale.

En additionnant régularisation et contrôles terminés au 31 décembre 2025, les résultats (droits et pénalités) des opérations menées par la DGFiP en lien avec les Panama Papers s’élèvent à 271 millions d’euros pour 230 dossiers, vient de révéler Bercy. Ces résultats chiffrés interviennent 10 ans jour pour jour après les révélations des Panama Papers.

Les Panama Papers, un scandale mondial…

Le 3 avril 2016, l’International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ), en collaboration avec plus de 80 médias dans le monde, révèle le résultat de l’exploitation de 11,5 millions de documents édités entre 1977 et 2015 par le cabinet d’avocats panaméen Mossack Fonseca et transmis en 2015 par un lanceur d’alerte anonyme à un média allemand. La somme de données exploitée par plus de 370 journalistes issus de 109 rédactions basées dans 76 pays est colossale : 2,6 téraoctets de données relatives à des informations portant sur plus de 214 000 sociétés offshore, utilisées comme sociétés écran, leurs actionnaires, leurs administrateurs et les intermédiaires liés à ces entités. Ces données comprennent plus de 4,8 millions d’emails, 3 millions de bases de données, 2 millions de fichiers PDF, 1,1 million d’images, de 320 000 fichiers texte et environ 2 000 fichiers d’autres formats. La révélation de ces millions de fichiers documente des pratiques d’évasion fiscale, éclaboussant de nombreux hommes politiques et célébrités dans le monde entier.

… loin d’être isolé

S’il constitue la plus grande fuite de documents exploités par les médias, ce scandale fiscal est loin d’être isolé. De nombreux schémas massifs de fraude fiscale internationale ont été révélés par voie de presse ces dernières années. En 2013, l’ICIJ a enquêté sur une fuite de 2,5 millions de documents associés à 122 000 sociétés offshore gérées par des firmes de domiciliation basées à Singapour et aux îles Vierges Britanniques. Cette affaire dite des Offshore Leaks, en référence aux WikiLeaks a permis de porter à la connaissance du public les mécanismes de la finance offshore. Quelques années plus tard éclate le scandale des Luxleaks montrant comment des multinationales parvenaient à réduire fortement leur imposition au sein de l’Union européenne grâce à des montages d’optimisation fiscale reposant sur des rulings, c’est-à-dire des rescrits délivrés par les autorités de Luxembourg. En 2015, l’affaire des SwissLeaks éclate, révélant l’ampleur du système international de fraude fiscale et de blanchiment d’argent qui aurait été mis en place par la banque britannique HSBC à partir de la Suisse. Ces révélations font suite à l’affaire des évadés fiscaux, une liste de comptes bancaires non déclarés, en lien avec des soupçons de fraude fiscale, communiquée en 2008. En 2018, l’enquête, CumEx Files, réalisée par 19 médias européens, révèle l’ampleur des pertes fiscales dues aux pratiques en matière d’arbitrage de dividendes. Ce phénomène est alors chiffré à 55 milliards d’euros de perte de recettes sur quinze ans pour plusieurs pays européens, dont la France, la Belgique, et, surtout, l’Allemagne. Trois ans plus tard, la poursuite de l’enquête sur les pratiques d’arbitrage de dividendes a conduit le consortium de journalistes à réévaluer significativement le montant des pertes fiscales pour ces États, lesquelles s’élèveraient désormais à 140 milliards d’euros sur vingt ans, soit 33 milliards d’euros pour la France.

Quelles voies d’action pour l’administration fiscale ?

Le 4 avril 2016, dans le cadre d’un communiqué de presse, Michel Sapin, ministre des Finances et des Comptes Publics, et Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du Budget indiquaient avoir pris connaissance des informations publiées par le consortium international des journalistes d’investigation sur les Panama Papers, dont ils saluaient le travail. Dans ce cadre, ils rappelaient la portée du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, garantissant un statut et une protection des lanceurs d’alerte, qui venait d’être présenté en conseil des ministres. Ils précisaient par ailleurs que la France allait, en application des conventions fiscales qui la lient à ses partenaires, solliciter la transmission du fichier Panama Papers, comme elle a elle-même eu l’occasion de transmettre la liste HSBC durant les dernières années. Une fois que ces informations détenues et vérifiées, « nous disposons d’outils juridiques permettant de redresser les impôts éludés et d’appliquer les pénalités, et notamment pour la détention de comptes non déclarés à l’étranger ou de sociétés écran permettant d’échapper à l’impôt qui serait normalement dû à la France », précisait le communiqué de presse, rappelant en outre la possibilité de saisir la justice pénale dans le même temps pour des faits de « blanchiment de fraude fiscale ». Sur la prévalence des sociétés offshore panaméennes dans des schémas de fraude fiscale, le communiqué de presse ajoutait quelques mots en soulignant que le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) a permis en 2015 de recouvrer 2,65 milliards d’euros d’impôts. Sur les 7 800 dossiers traités en 2015, 515 avaient un lien avec une société écran implantée au Panama, entraînant 760 millions d’euros de rappel pour un montant d’avoirs total de 2,4 milliards d’euros désormais sortis de l’ombre.

Le Panama sur la liste noire communautaire des paradis fiscaux…

L’affaire des Panama Papers a redonné une nouvelle actualité à la notion de liste noire. Dès juin 2015, la Commission européenne a publié une première liste de paradis fiscaux établie grâce aux différentes listes noires dressées par les États membres de l’Union européenne, comme celle de la France. À la suite de ces révélations à répétition, les États membres de l’Union européenne ont choisi en novembre 2016 de publier leur propre liste noire des paradis fiscaux. Les États membres dont décidé de franchir un pas supplémentaire en se dotant de critères communs pour définir ensemble une liste communautaire des États non coopératifs. Trois indicateurs ont été prévus : manque de transparence, présence de régimes fiscaux de faveur et absence ou taux très bas d’impôt sur les sociétés. Ce dernier critère ayant fait l’objet de vives critiques en interne, notamment de la part des Britanniques, il a été temporairement mis de côté le temps qu’un groupe d’experts évalue son impact. La liste noire communautaire vient se juxtaposer à une pluralité de listes nationales et internationales. En décembre 2017, lors de sa première édition, cette liste contenait dix-sept États avant d’être réduite à neuf un mois et demi plus tard. En janvier 2018, le Panama ainsi que sept autres pays ont rejoint les quarante-sept pays inscrits sur la liste grise. En mars 2026, lors de la dernière mise à jour, le Panama figurait toujours sur la liste noire de la Communauté européenne. En plus de son caractère diplomatiquement infamant, l’inscription sur la liste noire est assortie de sanctions : les crédits issus de certains instruments financiers européens – Fonds européen pour le développement durable, Fonds européen pour les investissements stratégiques et mandat de prêt extérieur – ne peuvent pas transiter par les États qui y figurent. Surtout, les États membres peuvent choisir d’appliquer, à l’égard de ces pays, des contre-mesures en matière de renforcement de la surveillance et des contrôles, des retenues à la source, des exigences particulières en matière de documentation et des dispositions antitabac.

… figure aussi sur la liste française des paradis fiscaux

La liste française des États et territoires non coopératifs est fixée par un arrêté des ministres chargés de l’Économie et du Budget après avis du ministre des Affaires étrangères depuis 2010. Elle est mise à jour chaque année. En droit interne, les États ou territoires non coopératifs (ETNC) sont définis par l’article 238-0 A du CGI comme des entités politiques qui refusent les standards internationaux d’échange des informations fiscales. En pratique, sont inscrits sur cette liste les États ou territoires figurant sur la dernière liste grise publiée par l’OCDE et ceux n’ayant pas signé avec la France une convention d’assistance administrative permettant l’échange de tout renseignement nécessaire à l’application de la législation fiscale des parties, ni signé avec au moins douze États ou territoires une telle convention ainsi que les États ou territoires figurant sur la liste communautaire des juridictions non coopératives. En avril 2016, à la suite du scandale des Panama Papers, et faute de progrès rapides dans les réponses aux demandes d’assistance des autorités françaises, la France a décidé de réinscrire le Panama sur sa liste des États non coopératifs. En janvier 2018, une feuille de route a été fixée entre les deux États pour améliorer la transparence et la coopération fiscale. Enfin, en avril 2025, date de la dernière actualisation de la liste noire, le Panama figurait toujours au nombre des treize paradis fiscaux recensés. La qualification d’ETNC entraîne l’application d’une série de mesures fiscales restrictives, qui frappent les personnes établies dans ces États ou territoires, ou les opérations qui y sont réalisées. Ainsi, les flux financiers payés ou dus par une personne morale ou physique domiciliée ou établie en France à des personnes physiques ou morales qui sont domiciliées ou établies dans un État ou un territoire non coopératif au sens de cet article, ne sont pas admis comme charges déductibles pour l’établissement de l’impôt, sauf si le débiteur apporte la preuve que les opérations auxquelles correspondent ces dépenses ont principalement un objet et un effet autres que de permettre leur localisation dans un tel territoire.

L’accent est mis sur la coopération fiscale internationale

L’affaire Panama Papers a mis l’accent sur l’importance de la coopération fiscale internationale. Le caractère souvent fragmentaire des informations dévoilées rend souvent délicat leur exploitation par l’administration fiscale. Pour parvenir à fiscaliser les informations recueillies, la DGFiP est souvent contrainte de recourir à la coopération internationale. Les Panama Papers ont donné lieu à de nombreux échanges « bilatéraux et multilatéraux, formels et informels. Ils ont également entrainé des réunions de coordination régulières au sein d’Eurojust, entre pays européens et en présence des autorités judiciaires panaméennes. Afin de fiabiliser les informations divulguées par le consortium et d’obtenir plus de détail sur les actifs détenus à travers les structures offshore identifiées, des 2017, la France a adressé 317 demandes de renseignements. En 2018, une deuxième vague de demandes d’assistance administrative a été envoyée à destination de 16 États, notamment le Luxembourg, le Royaume-Uni et la Suisse. Ces demandes portaient sur les intermédiaires (cabinets comptables, conseils en gestion ou avocats) afin d’obtenir les comptes et les avoirs financiers détenus par les bénéficiaires effectifs de structures offshore interposées. Les demandes de coopération formulées par les autorités françaises n’ont toutefois pas toujours permis de recueillir des informations suffisamment exploitables. En effet, dans le cadre de demandes d’assistance administrative internationale formulées par les autorités françaises, les réponses obtenues consistent souvent en une simple confirmation des éléments dont dispose déjà l’administration fiscale, sans que des données complémentaires de nature comptables et financières ne soient transmises. Il résulte de l’ensemble de ces difficultés des montants recouvrés qui peuvent paraître modestes eu égard aux montants qui auraient, d’après les informations des consortiums, échappé à l’administration fiscale.

L’évolution actuelle de la coopération fiscale internationale

Cependant, cette affaire a permis de renforcer la coopération fiscale internationale avec les autres États qui échangent de plus en plus d’informations avec la France, de manière automatique ou à sa demande. L’évolution des normes internationales et européennes permet d’étendre l’échange automatique à de nouvelles catégories d’actifs et de revenus pour mieux détecter et lutter contre la fraude et l’évasion fiscales internationales. Ainsi, depuis 2025, la DGFiP a accès aux paiements transfrontaliers, nouvelle source de programmation et d’enrichissement des contrôles dans le cadre de la lutte contre la fraude à la TVA internationale, notamment dans le secteur de l’e-commerce. Bercy table sur une meilleure identification des comportements et opérations frauduleux. Pour l’administration fiscale, la lutte contre la fraude liée aux paradis fiscaux, États et territoires non coopératifs ou le démantèlement de schémas d’optimisation fiscale agressifs constituent des objectifs prioritaires. En conséquence, la DGFiP adapte ses moyens et son organisation pour optimiser ses actions sur les questions internationales. Les transactions avec les États ou territoires à fiscalité privilégiée continuent de faire l’objet d’une surveillance renforcée de la DGFiP.